Dorhout Advocaten, Groningen | T 050-520 6 520 | F 050-520 6 599 | info@dorhout.nl
Testvisual

Toetsingskader watervergunning op grond van de Waterwet

De Waterwet regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen, waaronder waterkeringen, oppervlaktewater- en grondwaterlichamen.

 

Het toetsingskader voor de watervergunning op grond van de Waterwet is als volgt.

 

Ingevolge art. 2.1 lid 1 Wtw is de wet gericht op het voorkomen dan wel beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste (sub a), de bescherming en verbetering van chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen (sub b) en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen (sub c).

 

Ingevolge art. 6.5 Wtw kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder vergunning van onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap: water te brengen in of te onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam (sub a), grondwater te onttrekken of water te infiltreren in andere gevallen dan als bedoeld in art. 6.4 Wtw (sub b) en gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen (sub c).

 

Ingevolge art. 6.21 Wtw wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in art. 2.1 Wtw.

 

Doelstellingen en normen Waterwet

In hoofdstuk 2 van de Waterwet zijn de doelstellingen en normen te vinden.

 

In art. 2.1, eerste lid, van de Wtw staan de doelstellingen van de Waterwet. Deze zijn, zoals gezegd, dat overstromingen, wateroverlast en waterschaarste moeten worden voorkomen (sub a), dat het water aan de milieudoelstellingen van art. 4 van de Kader Richtlijn Water (KRW) moet voldoen (sub b) en dat het water aan zijn maatschappelijke functies moet kunnen voldoen (sub c).

 

Art. 2.8 tot en met 2.11 Wtw bevatten normen voor de waterkwantiteit, waterkwaliteit en functievervulling.

 

De doelstelling als bedoeld in art. 4 KRW is met name terug te vinden in art. 2.10 Wtw (normering van chemische en ecologische kwaliteit). Laatstgenoemd artikel is de wettelijke grondslag voor het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009,houdende regels ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de KRW (Bkmw 2009).

 

Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009

Het Bkmw 2009 implementeert de milieukwaliteitsnormen uit de KRW. Het betreft zeer dwingende bepalingen die in iedere fase van de KRW dezelfde rol spelen. Er kan alleen van de milieudoelstelling of verplichting worden afgeweken door een beroep te doen op een van de uitzonderingen waarin de richtlijn voorziet.

 

De doelstelling ziet niet slechts op aangewezen waterlichamen, maar op alle oppervlaktewateren. Het is niet voldoende de doelstelling te koppelen aan de vaststelling van plannen en programma’s: er dient een koppeling te zijn tussen milieudoelstellingen en de daaruit voortvloeiende kwaliteitseisen en plannen en programma’s en tussen milieudoelstellingen en concrete besluiten en maatregelen. De ten uitvoerleggingsverplichting ziet op iedere fase van de cyclische en adaptieve benadering die de KRW introduceert. Er is alleen ruimte voor economische overwegingen en een belangenafweging op het moment dat een beroep op een uitzonderingsbepaling wordt gedaan.

 

Uitzonderingsbepalingen Kaderrichtlijn Water

Art. 4 lid 4 t/m 7 KRW geeft de lidstaten een aantal escapes. Deze kunnen in principe tegelijkertijd en in willekeurige volgorde worden toegepast.

 

Fasering: art. 4 lid 4 KRW geeft met het oog op een gefaseerd bereiken van de milieudoelstelling onder strikte voorwaarden de mogelijkheid tot verlenging van de termijn tot tweemaal toe met 6 jaar (tot 2021, onderscheidenlijk 2027).

 

Doelverlaging: art. 4 lid 5 KRW biedt lidstaten de mogelijkheid voor specifieke waterlichamen minder strenge milieudoelstellingen voor te schrijven wanneer die lichamen zodanig door menselijke activiteiten zijn aangetast of de natuurlijke gesteldheid van dien aard is dat het bereiken van de doelstellingen (technisch) niet haalbaar of onevenredig kostbaar (financiële onhaalbaarheid) zou zijn. Ook hier moet weer aan een aantal strikte voorwaarden worden voldaan.

 

Art. 4 lid 6 KRW bepaalt dat een tijdelijke achteruitgang onder omstandigheden geen strijd met de KRW oplevert.

 

Art. 4 lid 7 KRW bepaalt dat er geen sprake is van inbreuk op de KRW in bepaalde gevallen van wijziging van (de fysische kenmerken c.q. de stand van) het waterlichaam.

 

De KRW bepaalt dus dat afwijken van de waterkwaliteitsnormen mogelijk is, maar alleen in de gevallen die de KRW noemt (zie art. 4 KRW). De uitzonderingen en afwijkingsmogelijkheden zijn daarmee vrij exact bepaald. Dat maakt duidelijk dat het om harde grenzen gaat die niet mogen worden overschreden en die in beginsel niet tegen andere belangen afgewogen kunnen worden. Hieruit kan worden afgeleid dat waterkwaliteitsnormen moeten worden gezien als resultaatsverplichtingen waar lidstaten hoe dan ook aan moeten voldoen.

 

Wel kunnen andere belangen dan waarin art. 2.1 Wtw voorziet een rol spelen, voor zover daarin niet bij of krachtens andere wet is voorzien. Voor economische overwegingen en een belangenafweging is echter alleen ruimte op het moment dat een beroep op een uitzonderingsbepaling wordt gedaan.

 

Beoordeling aanvraag watervergunning

Bij de beoordeling van een aanvraag om een vergunning krachtens art. 6.5 Wtw toetst het bevoegde gezag over het algemeen aan twee zelfstandige, naast elkaar bestaande normen.

 

Er wordt beoordeeld of het project (bijvoorbeeld de bouw van een Waterkrachtcentrale) voldoet aan de als beleidsregels van Rijkswaterstaat (RWS). Zo wordt bijvoorbeeld de norm gehanteerd dat maximaal 10% directe sterfte mag optreden bij stroomafwaarts migrerende vissen (10%-norm). Deze norm ziet op cumulatieve vissterfte, wat betekent dat voor de beoordeling of wordt voldaan aan de 10%-norm niet alleen moet worden gekeken naar de vissterfte als gevolg van de Waterkrachtcentrale waarop de aanvraag ziet, maar naar de totale vissterfte als gevolg van alle Waterkrachtcentrales in het oppervlaktewater.

 

Daarnaast dient ook bekeken te worden of zich als gevolg van het project een achteruitgang van de kwaliteit van het oppervlaktewater voordoet. Deze norm is neergelegd in art. 5.2b lid 4 van de Wet milieubeheer (Wmb), gelezen in verbinding met art. 16 lid 2 Bkmw 2009 en is nader uitgewerkt in het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015 (waterplan).

 

Verder is weigering van de watervergunning niet aan de orde, wanneer de, in de art. 2.1 Wtw of art. 6.11 Wtw, bedoelde doelstellingen en belangen voldoende kunnen worden beschermd door aan de vergunning bepaalde voorschriften of beperkingen te verbinden.

 

Beantwoording prejudiciële vragen: HvJ EU van 1 juli 2015, C-461/13.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was bij de beoordeling van een verleende watervergunning tot voor kort van oordeel dat binnen de programmatische aanpak die in het waterbeheer werd toegepast, iedere activiteit die een achteruitgang van de (ecologische) waterkwaliteit tot gevolg had, was toegestaan (voor zover het de toetsing aan de ecologische kwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 betrof) totdat daadwerkelijk in een lagere toestandsklasse werd gekomen.

 

Na de uitspraak van het HvJ EU op 1 juli 2015 is duidelijk geworden dat dit laatste niet juist is. ‘Geen achteruitgang’ van de toestand van een waterlichaam betekent ook daadwerkelijk dat er geen achteruitgang mag plaatsvinden. Een verslechtering zal dus, na beantwoording van prejudiciële vragen door het Hof, door ABRvS niet meer worden toegelaten zolang het water nog niet in de vereiste toestandsklasse is. Daarnaast zal ook niet meer worden toegestaan dat alleen een significante of aanzienlijke achteruitgang als ‘achteruitgang van de toestand van een waterlichaam’ wordt aangemerkt. Het is ‘one out – all out’.

 

Daarnaast zal er een directe koppeling tussen milieudoelstelling en individuele maatregel (handeling, project of besluit) dienen te zijn, in die zin dat een toestemming moet worden geweigerd als dat zou leiden tot strijd met de doelstelling van ‘geen achteruitgang’ of het niet bereiken van de verbeteringsdoelstelling. Verder zal er alleen ruimte voor economische overwegingen en een belangenafweging zijn op het moment dat een beroep op een uitzonderingsbepaling als bedoeld in art. 4 KRW wordt gedaan.

 

De uitspraak van het Hof kan dan ook grote gevolgen hebben voor het verlenen van watervergunningen in Nederland.

 

Voor vragen en/of opmerkingen kunt u contact opnemen met Annelies Schwartz.